Un retour de la dégressivité des allocations chômage?
Le gouvernement n’écarte pas un retour à la dégressivité des allocations chômage – à commencer par les cadres. Mais un tel mécanisme aurait-il un impact sur la reprise d’emploi ? Éléments de réponse avec Éric Heyer, de l’Observatoire français des conjectures économiques, et Gilbert Cette, professeur d’économie à l’Université d’Aix-Marseille.
Dans sa lettre de cadrage ouvrant des discussions sur les droits des chômeurs, le ministère du Travail indique que « les mêmes règles d’indemnisation ne produisent pas les mêmes incitations pour tous les demandeurs d’emploi », car elles “ne tiennent pas compte des différences de capacité à trouver un emploi”. Selon Édouard Philippe, la dégressivité des allocations chômage pourrait être envisagée « dans certains cas » – à savoir en direction des « salaires très élevés » et des personnes avec « une forte employabilité », comme les cadres. Le Medef va plus loin, en prônant une dégressivité pour tous les salariés, comme c’était le cas entre 1986 et 2001, et telle qu’appliquée en Espagne, en Italie, en Belgique, aux Pays-Bas et en Suède. Mais un tel mécanisme aurait-il véritablement un impact sur l’emploi ?
La dégressivité des allocations chômage aurait-elle selon vous un impact sur la reprise d’emploi ?
Éric Heyer : Sur les finances publiques, le financement de l’assurance chômage, c’est certain : cela pourrait réduire, à court terme, les dépenses d’assurance chômage. Mais pour le reste, ce serait inefficace, voire injuste. Les droits dégressifs peuvent être intéressants si vous n’avez aucun contrôle des chômeurs. Mais dès lors qu’il y en a, la dégressivité n’a aucun intérêt.
Il n’existe qu’une seule évaluation empirique de la dégressivité à l’heure actuelle, et elle porte sur la France et l’épisode durant lequel on a déjà tenté de mettre ce système en place, dans les années 1990… et les résultats montrent que cela n’a pas du tout accéléré le retour à l’emploi. (1) La dégressivité peut inciter certaines personnes à reprendre un emploi… mais même s’il n’est pas adapté à leurs qualifications, et sous-qualifié. C’est là que la dégressivité devient sous-optimale, car la personne qui accepte un poste moins qualifié se sent déclassée, est moins productive, a ensuite du mal à retourner vers un poste plus qualifié ; et parce que la personne qui avait les bonnes qualifications, qui avait fait les études pour cet emploi, se retrouve au chômage et se déqualifie. Il n’y a donc aucune bonne raison économique à cela, sauf une raison budgétaire : à court terme, pour faire des économies.
Gilbert Cette : La dégressivité est une proposition inappropriée, qui n’est faite que pour flatter des résonances un peu populistes dans le débat sur le pouvoir d’achat, avec la stigmatisation des cadres, qui seraient soi-disant des privilégiés. Cette mesure ne fait aucun sens sur le plan économique, car pour l’instant, il n’a pas été démontré que la dégressivité pouvait avoir un impact positif, et car il y a déjà l’idée, dans le projet de réforme de l’indemnisation chômage, de renforcer les contrôles et les sanctions. Or, c’est ainsi, par des contrôles exigeants et des sanctions claires et nettes, qu’on arrivera réellement à changer les choses, en évitant des comportements de recherche d’emploi un peu trop passifs.
A long terme, la dégressivité des allocations ne permettrait-elle pas à l’Unedic de faire des économies ?
E.H. : Pas sûr, parce qu’en rendant les gens moins productifs, la dégressivité pourrait ralentir la compétitivité globale de l’économie, jusqu’à faire augmenter, paradoxalement, le chômage.
L’argument du gouvernement est que des chômeurs ne recherchent pas d’emploi… cette proportion est-elle importante ?
E.H. : La moitié des demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi sont indemnisés. Parmi eux, nombreux sont ceux qui cherchent un travail. La dégressivité aurait un sens s’il n’y avait aucun contrôle, et s’il on avait la preuve que le chômeur indemnisé restait chez lui, et refusait des offres d’emploi. Or, ce que nous montrent les études de Pôle emploi, c’est qu’aujourd’hui, il n’y a que 8 % des chômeurs indemnisés qui ne recherchent pas activement un travail (chez les cadres, ce chiffre tombe à 4 %). Ce n’est pas en mettant de la dégressivité que l’on changera les choses : vous passerez peut être à 95 % de demandeurs d’emploi indemnisés qui cherchent, mais vous n’arriverez jamais à 100 %. Les quelques chômeurs qui restent chez eux sans chercher un emploi ne sont pas le problème.
Édouard Philippe semble se focaliser pour l’instant sur les cadres, qu’en pensez-vous ?
E.H. : Si vous voulez faire des économies, vous avez plutôt intérêt à focaliser la dégressivité sur les « hautes » indemnisations, et préférer toucher moins de monde, mais avec un montant supérieur ; et vous pouvez dire qu’il existe un climat de quasi plein emploi pour les cadres et que s’il y en a au chômage, c’est peut-être parce qu’ils ne recherchent pas activement un travail. C’est la logique du gouvernement. Mais le problème c’est qu’aujourd’hui, les cadres ont plutôt un compte excédentaire : ils cotisent beaucoup plus qu’ils ne coûtent en indemnisations chômage. Et c’est ce qui permet d’ailleurs au système d’assurance chômage d’être assez vite équilibré.
Car globalement, on demande aux cadres, qui sont très rarement au chômage et qui cotisent énormément, de financer les non cadres. De ce point de vue là, il faut que l’acceptation de cette solidarité entre cadres et non cadres perdure, et il me semble un peu risqué de dire aux cadres que ce sont eux qui exagèrent dans le système, et qu’on va continuer à les taxer énormément, mais en leur donnant moins de droits. Ils pourraient considérer, à juste titre, qu’ils jouent largement leur rôle, puisque c’est grâce à eux que le système est équilibré. Si on les montrait du doigt, je pense que ce serait injuste et qu’ils pourraient être amenés à renoncer à cotiser pour les non cadres.
G.C. : Les cadres ont une présence très redistributive en faveur des personnes les moins qualifiées, et pratiquer une dégressivité renforcerait une redistribution déjà très forte… L’indemnisation globale sur les prestations élevées n’est pas énorme, compte tenu du fait qu’ils sont moins souvent et moins longtemps au chômage ; c’est donc une mesure qui présente un intérêt économique faible, et une efficacité sur la recherche d’emploi qui n’est pas avérée. Financièrement, il y a peu à en attendre. Et il y a mieux à faire, puisque ce sont les comportements spécifiques que l’on veut combattre, et que l’on ne peut pas le faire avec une mesure générale qui fera peur à tout le monde.
Si les chômeurs qui ne jouent pas le jeu ne sont pas le problème, comment changer réellement les choses ? D’abord pour combler le déficit de l’Unedic ?
G.C. : Il ne faut pas oublier que l’assurance chômage va être à l’équilibre en 2019, et que dans sa fonction actuelle, elle joue aussi un rôle de financement de politiques structurelles (culture, emploi, industries électriques et gazières, etc.)…
E.H. : Ce que l’on appelle “dette de l’assurance chômage” est en réalité lié à une dette publique ; et il faudrait sortir ces dépenses de l’assurance chômage. Si l’Unedic est en déficit, c’est surtout parce qu’elle finance aussi une partie de la politique de l’emploi. On peut se dire, puisque c’est une politique universelle, qu’il serait davantage logique qu’un impôt finance cela, plutôt qu’une cotisation. C’est ainsi que le gouvernement pourrait réaliser les 3 à 4 milliards d’euros d’économies en 3 ans qu’il vise pour l’assurance chômage.
Et pour permettre un vrai retour à l’emploi, comment faire ?
E.H. : Aujourd’hui, la vraie difficulté, c’est le nombre de créations d’emploi, et certainement pas cette idée que les chômeurs ne sont pas assez incités à retourner à l’emploi. On voit bien qu’on est dansune économie qui croît aux alentours de 1,8 de croissance, que cela nous permet de créer près de 200 000 emplois… mais que ces 200 000 emplois ne sont pas suffisants pour faire baisser le chômage de façon significative. Ce n’est pas en changeant l’assurance chômage que l’on doublera le nombre d’emplois créés. Le problème est ailleurs : l’activité aujourd’hui, compte tenu de notre démographie et de la productivité de nos salariés, est insuffisante pour permettre des créations d’emploi au nombre suffisant pour faire baisser le chômage significativement.
G.C. : Outre le contrôle-sanction pour des comportements spécifiques, le retour à l’emploi passera par une exigence sur la recherche d’emploi, associée à des parcours de formation, des démarches individuelles. Pour les gens pour qui l’on ne trouve pas d’offres d’emploi, on pourrait envisager, voire imposer, des formations et des mobilités, en terme de compétences professionnelles.
(1) En 2015, un rapport de la Cour des comptes écrivait que « les études économiques tendent à montrer que la mise en œuvre d’une allocation dégressive engendre des économies, mais n’améliore pas globalement l’efficacité du système d’assurance chômage. » Et selon une étude de l’Insee de 2001, la mise en place d’une mécanique dégressive par l’assurance chômage aurait « ralenti le retour à l’emploi ».